Gestione dei rifiuti urbani: la privativa comunale si applica solo ai rifiuti destinati allo smaltimento

Il regime di privativa comunale nella gestione dei rifiuti urbani si applica esclusivamente ai rifiuti destinati allo smaltimento e non si estende alle attività di recupero, che sono invece soggette al principio di libera concorrenza. Pertanto, è illegittimo il divieto imposto ad un impianto di recupero rifiuti di ricevere rifiuti urbani se non per il tramite del gestore del servizio pubblico, trattandosi di attività che rientra nel regime di libero mercato.
Questo il principio fissato dai giudici (sentenza numero 1976 dell’11 marzo 2026 del Consiglio di Stato) a chiusura del contenzioso sorto in Veneto e che cha visto coinvolto il gestore di un impianto di recupero rifiuti nel territorio di un Comune in provincia di Venezia.
Secondo la società, vi è un equivoco di fondo, consistente nell’erronea assimilazione di fasi distinte della gestione dei rifiuti urbani, ossia quelle della raccolta ed avvio a recupero e smaltimento, da un lato, rispetto a quelle di recupero e smaltimento in senso proprio, dall’altro lato.
In particolare, la società ha dedotto che: il servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani comprenderebbe necessariamente la gestione ed erogazione del servizio di raccolta e di avvio a smaltimento o recupero dei rifiuti urbani, nonché quale fase meramente eventuale lo smaltimento finale; le attività di raccolta e avvio a recupero e smaltimento dei rifiuti urbani costituirebbero attività distinte dalle attività di recupero e smaltimento finale in senso proprio, in quanto la prima (attività di recupero) sarebbe estranea al servizio integrato, mentre la seconda (smaltimento) sarebbe inclusa solo in termini eventuali; la riserva pubblica della raccolta ed avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti urbani troverebbe conferma normativa nelle ipotesi che espressamente la escludono in via di eccezione per le utenze non domestiche, confermando così la regola generale; ulteriore conferma in tal senso si avrebbe anche dalla normativa fiscale che non prevede alcuna riduzione della quota variabile del tributo in quanto per le utenze domestiche urbane il legislatore avrebbe ritenuto non consentito il conferimento di rifiuti a soggetti diversi dagli affidatari del servizio pubblico di raccolta (servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani nell’ambito ottimale.
Chiara la questione giuridica sottoposta ai giudici del Consiglio di Stato: in discussione la legittimità di una prescrizione, imposta dall’amministrazione ad un gestore di un impianto di recupero rifiuti, con cui si vieta la possibilità di ricevere rifiuti direttamente dalle utenze domestiche, trattandosi di attività riservata in favore del soggetto che abbia ottenuto anche l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani da parte dei Comuni stessi (cosiddetto regime di privativa).
Elemento di base è il quadro normativo di riferimento. Ora, il concetto di gestione integrata del servizio rifiuti è previsto da una norma a sé stante, e per gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani sono affidate le seguenti attività: la gestione e l’erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti; la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l’avvio a smaltimento e recupero, nonché lo smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all’interno dell’ATO.
Sulla base di questa norma, il servizio integrato di gestione dei rifiuti comprende ora anche il recupero. Peraltro, sempre sulla base delle norme, esso non è più configurato come un tutto inscindibile, anzi è possibile che nell’ambito di un ATO si affidino tutto il servizio ovvero singoli segmenti di esso separatamente.
In tale contesto si innesta la norma del ‘Codice dell’ambiente’ secondo cui i Comuni concorrono, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali e con le modalità previste, alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati. Sino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’ente di governo dell’ambito, i Comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa.
Ciò posto, i giudici ribadiscono il principio secondo cui deve escludersi la sussistenza di una privativa comunale sull’attività di raccolta rifiuti per l’avvio a recupero.
In primo luogo, e già in termini di puro principio, si ritiene, spiegano i giudici, che nel nostro ordinamento vige il principio di concorrenza. Ne consegue che un regime di privativa, e dunque di riserva di attività, per essere ammesso nel sistema, deve essere sia previsto da una esplicita norma di legge, senza che possa essere ricavato o esteso in via interpretativa, sia giustificato alla luce del principio di concorrenza.
Sotto questo profilo, allora, si osserva che dalle norme sulla gestione integrata del servizio, non si desume in modo espresso l’esistenza di alcuna privativa e tantomeno di una privativa estesa al recupero.
Per quanto concerne la normativa nazionale, quale i soggetti pubblici possono esercitare le loro competenze anche avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d’intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati.
La logica è quella per cui l’attività in esame può esser svolta da più soggetti, purché nel rispetto degli interessi pubblici coinvolti, mentre non vi è spazio per ricavare l’esistenza di una privativa, là dove non espressamente prevista. Ciò è tanto più vero, si osserva, proprio nel caso dell’attività di recupero.
Pertanto, deve ribadirsi che il ‘Codice dell’ambiente’ assoggetta a privativa (comunale) esclusivamente la gestione dei rifiuti destinati allo smaltimento, non anche l’esercizio delle attività di trattamento e recupero dei rifiuti che è, invece, affidata al rispetto del principio di libera concorrenza.
Tornando alla vicenda in esame, la prescrizione impugnata, adottata dal Comune, non riguarda l’attività di raccolta, ma la possibilità di ricevere i rifiuti provenienti da utenze domestiche, per cui alla luce dei suddetti principi deve ritenersi illegittimo il divieto imposto ad un impianto di recupero rifiuti in libera concorrenza di ricevere i rifiuti urbani se non per il tramite del gestore del servizio pubblico, trattandosi di attività che rientra nel regime di libero mercato. Ma, comunque, ciò non esclude i dovuti controlli da parte dell’amministrazione competente in ordine alle attività dell’impianto aventi ad oggetto i rifiuti non destinati a recupero ma a smaltimento, chiosano i magistrati.